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Restos a pagar do Orçamento devem chegar a R$ 200 bilhões este ano
07/01/2013 - Fernando Dantas - O Estado de S. Paulo

Os restos a pagar do Orçamento federal devem chegar à marca recorde de R$ 200 bilhões em 2013, segundo estimativa do portal Contas Abertas, especializado em contas públicas.

Os restos a pagar são despesas de orçamentos anteriores, que não foram pagas, e que são roladas para a frente. Em 2002 e 2003, os restos a pagar estavam em torno de R$ 20 bilhões, o que significa que foram multiplicados por dez em uma década.

O aumento de 2012 para 2013 deve ser de R$ 58,9 bilhões, quase quatro vezes maior do que a média anual de aumento de restos a pagar de 2009 a 2012, que foi de R$ 15,3 bilhões. "Uma conta de R$ 200 bilhões pode ser chamada de tudo, menos de restos a pagar", critica o economista José Roberto Afonso, especialista em assuntos fiscais.


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Gil Castelo Branco, secretário-geral do Contas Abertas, diz que "os restos a pagar são um orçamento paralelo, tão ou mais relevante que o Orçamento oficial em algumas rubricas, como investimentos".

Ele nota que os restos a pagar de investimentos em 2013 (há diversos outros tipos de despesa também), estimados em R$ 73,5 bilhões, serão bem maiores que todo o investimento federal em 2012, de R$ 46,8 bilhões. Além disso, em 2012 foram feitos mais investimentos de restos a pagar (R$ 25,3 bilhões) do que os investimentos do próprio Orçamento do ano, de R$ 22 bilhões.

Quando se toma o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o mesmo padrão se repete. Foram pagos R$ 21,3 bilhões de investimentos de restos a pagar, e apenas R$ 18,2 bilhões do Orçamento de 2012.

O aumento de restos a pagar de investimentos em 2013 foi de R$ 16,2 bilhões, quase três vezes maior do que a média anual de aumento da mesma rubrica de 2009 a 2012, que foi de R$ 5,7 bilhões.

Dentro da estimativa do Contas Abertas de restos a pagar de investimento para 2013, o item principal é transporte rodoviário, com R$ 7,7 bilhões. O economista Raul Velloso, especialista em contas públicas, nota que os investimentos em transporte estão caindo desde 2010 como proporção do PIB. No valor acumulado até novembro, saiu-se 0,33% do PIB em 2010 para 0,29% em 2011 e 0,22% em 2012.

Para Velloso, o aumento dos restos a pagar nos últimos anos é uma combinação de "dificuldade financeira de acomodar gastos e cumprir a meta de superávit primário, inoperância dos ministérios e bagunça orçamentária".

Entraves

Os restos a pagar correspondem a despesas que foram "empenhadas", passo inicial da execução orçamentária, mas que deixam de ser pagas. Algumas vezes, explica Castelo Branco, isso ocorre por falta de uma licença ambiental, ou porque o Tribunal de Contas paralisa a obra por alguma irregularidade, entre outros motivos.

Ele observa que os restos a pagar começaram a crescer "como bola de neve" no início da década passada e, naquela época, eram usados também como mecanismo de cumprimento do superávit primário, quando as metas fiscais brasileiras eram severamente vigiladas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI).

Assim, muitas vezes os empenhos eram feitos, permitindo ao político exibir ao seu eleitorado uma "conquista" de alguma obra de interesse local, mas os recursos não eram efetivamente liberados.

Esse estratagema ainda é usado hoje, na visão de Castelo Branco e Velloso. Mas os analistas fiscais também acham que o gigantesco acúmulo de restos a pagar cria um orçamento paralelo, que dá margem de manobra para o governo gastar e investir, sem as amarras do Orçamento oficial e da sua tramitação complexa e sujeita à permanente guerrilha política do Congresso Nacional. "Com os restos a pagar, o governo não precisa que o Orçamento de 2013 seja aprovado tão cedo, ele pode ir tocando os seus gastos com essa autorização orçamentária que já possui."

Mas os especialistas notam que há uma enorme contrapartida negativa no crescimento dos restos a pagar.
Para Castelo Branco, o País está perdendo completamente o princípio da anualidade, já que o Orçamento é feito para um exercício (ano fiscal), e para que a sociedade possa acompanhar o que está sendo feito neste exercício - agora há orçamentos paralelos que derivam de múltiplos exercícios. "Estamos acompanhando o Orçamento pelo retrovisor", critica o economista.

José Roberto Afonso lembra que o processo orçamentário está na raiz da democracia moderna, o que significa que o governo não pode criar impostos ou gastos sem a chancela dos representantes do povo, que estão no Legislativo. Mas, com o enorme orçamento paralelo dos restos a pagar, o governo na prática pode escolher que projetos tocar, desamarrando-se de uma forma que pode até favorecer a corrupção.

"No fundo, o que temos é um cheque em branco", diz Afonso, que defende a revisão da legislação tributária e do mecanismo dos restos a pagar, criado há meio século apenas para facilitar a transição entre exercícios fiscais, mas que foi completamente distorcido.

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