Fiscal no Brasil está mais interessado em analisar os papéis da contratação da obra do que em saber se a obra está sendo feita.

“Se o processo estiver legal, então está tudo certo. Só vai conferir depois que o prédio estiver pronto, depois que a fraude tiver sido realizada. Nossa cultura é processualista. É a cultura de atestado de óbito: ‘Ih, roubaram’”.

Quem diz isso é o auditor do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro e auditor-geral do Ministério Público do Rio de Janeiro, José Carlos Oliveira de Carvalho.


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O auditor, que também é perito-chefe do Departamento de Fraudes Contábeis do MP-RJ, sabe do que fala. Sua longa experiência no Tribunal de Contas ensinou-o a conhecer e a entender a tentação quase natural do ser humano em tirar vantagens da situação.

Professor e autor de livros sobre auditoria, orçamento e contas públicas em geral, Oliveira colocou no papel no ano passado o que aprendeu como caçador de fraudes.

Sua última obra é justamente Por dentro das fraudes. Ao contrário do que pode sugerir o título, o livro não é um manual do bom fraudador, mas um guia para entender e combater o mau manejo do dinheiro público: “O livro deve ajudar as pessoas a denunciar o mau uso dos recursos públicos”, acredita.

Sobre a paixão do brasileiro pelo processo e o descaso pelo fato concreto, Oliveira explica que o trabalho do auditor começa quando termina a licitação. “O auditor tem de ir à obra todo mês para ver se estão construindo”, constata. De acordo com ele, as construções são um prato cheio para quem quer desviar dinheiro.

Já caracterizar a fraude não é tão simples. Ele explica que há muitos mecanismos para burlar uma licitação. Um deles é a contratação sem licitação alegando emergência da obra. “Condenar alguém por isso dá trabalho”, afirma.

O caçador de fraudes resume sua profissão: “Tenho 17 ameaças de morte. São inerentes ao trabalho”. O auditor geral afirma que para ganhar a vida com honestidade é preciso resistir às inúmeras tentações e acabar até arriscando a vida da família para realizar o trabalho.

O auditor-geral também dá aula de pós-graduação na Fundação Getúlio Vargas. No MP, José Carlos oferece suporte aos promotores de Justiça.

“É muito legal, porque os promotores ganham muito bem e não têm interesse em roubar. Eles curtem a profissão, investigar, pegar um prefeito, vereador, deputado ladrão para mandá-lo para a cadeia”, afirma. Segundo ele, o seu dia-a-dia se resume a destrinchar demonstrações contábeis e folhas de pagamento.

Leia a entrevista que Oliveira concedeu à Consultor Jurídico em seu gabinete, no Rio de Janeiro:

ConJur — No seu livro o senhor diz que muitos fraudadores não são condenados. Por que?

José Carlos Oliveira — As pessoas não são condenadas por vários motivos. Primeiro, porque são pessoas bem articuladas e contam com uma assessoria jurídica muito boa. Quem frauda, tem dinheiro para pagar bons advogados, conhece os melhores da lei e fica difícil de pegá-los. Na legislação, existe o princípio da presunção da inocência, que é muito bom para as pessoas honestas, mas acaba valendo para todo mundo. Então, até que se prove o contrário, todos são honestos. Além disso, há um trabalho enorme para caracterizar a fraude, porque os fraudadores somem com documentos. Mas mesmo depois de conseguir continua difícil. Há vários recursos. Até chegar ao Supremo Tribunal Federal, já foram 30, 40 anos. Esse é o problema.

É preciso mudar as leis?

— Não dá para pressupor que todo mundo seja culpado até que se prove o contrário. Acho que o país já tem leis suficientes para poder pegar os fraudadores. É necessário que essas leis sejam efetivamente aplicadas, que haja um Judiciário com estrutura suficiente para agilizar o processo. Com isso, a gente garantiria a condenação das pessoas. Os problemas são a lentidão e falta de estrutura. Brechas na legislação existem. A gente diferencia, por exemplo, elisão e evasão fiscal. Elisão é o conjunto de procedimentos legais que se adota para pagar menos imposto. Suponhamos que sou professor e opto por receber a remuneração via pessoa jurídica, ao invés de receber como pessoa física. A legislação permite que eu faça e com isso pago menos imposto de renda. Já a evasão fiscal é crime. É quando se distorce a lei para poder ter um benefício ilegal.

Qual é o foco de quem investiga a fraude?

— O objetivo da Receita Federal é arrecadar. Se o camarada ganhou R$ 100 mil, pagou o imposto de renda, o governo já está satisfeito com isso. Já para quem investiga a fraude, o foco é um pouco diferente. Quero saber de onde saiu os R$ 100 mil. Ele efetivamente prestou serviços? Este foi legítimo? Por exemplo, nos casos dos parlamentares que tem variação patrimonial incompatível. Ele ganha R$ 300 mil ao ano e o patrimônio dele aumenta R$ 1 milhão. De onde saíram esses R$ 700 mil? É uma evidência de fraude.

O senhor cita no capítulo destinado às fraudes de agentes políticos um caso concreto em que um parlamentar se safou de uma condenação porque alegou que o ganho de patrimônio dele teria se dado pela troca dos imóveis. O que houve de errado no curso das investigações?

— Se a fraude for muito bem cometida, fica praticamente impossível pegar. No caso desse parlamentar, ele trouxe uma certidão do cartório dizendo que realmente foi uma troca. O que eu vou fazer? Ele estava amparado pela documentação. Se eu achar que a documentação apresentada é falsa, posso aprofundar a investigação, verificar se tem o registro no cartório, se na época foi registrado como troca. Neste caso, a documentação era real. Não havia nada a fazer.

E em relação ao nepotismo?

— Voltamos às brechas da lei. Se não existe uma lei proibindo que se empregue parente, não acho que seja ilegal, mas imoral. No Brasil, há lei para praticamente tudo. Poderia ser enquadrado como improbidade administrativa. Se não há uma lei específica para determinado tipo de crime, ainda é possível enquadrá-lo por meio de um princípio. A saída no caso do nepotismo é o concurso público. Pode não ser o melhor mecanismo de seleção, mas pelo menos vai prestigiar as pessoas que se preparam, estudam e abrem mão da família para passar. Já o cargo de comissão tinha que ser exclusivo de servidores de carreira.

No caso de servidores fictícios, quem é responsável por fiscalizar a folha de pagamento, sabe se eles existem?

— A princípio, o chefe imediato tem que responder. Normalmente, a folha de ponto tem a assinatura do servidor e da chefia imediata. É mais fácil a chefia imediata fiscalizar. Se ela for conivente, fica difícil. Por isso é importante a denúncia. As pessoas denunciam, a gente investiga. Mas as pessoas não sabem como denunciar. A fiscalização também pode ser feita pelos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas. E há o Ministério Público, que é o fiscal da lei. Acho que não temos a estrutura que gostaria. Deveria ter mais gente, promotores, suporte, para fiscalizar.

E a pessoa que quer denunciar, mas tem medo de ser descoberta e perder o cargo?

— Não conheço nenhum caso de pessoas que tenham perdido cargos porque denunciaram algo ao Ministério Público. Existe a proteção ao judiciante. Se for o caso, o processo corre em segredo na Justiça. Basta pegar uma folha de papel - não precisa nem se identificar - dizer que no dia tal, o fulano não veio trabalhar e entregar no Ministério Público.

As denúncias do Ministério Público nem sempre são consideradas embasadas. Como o senhor vê essa situação?

— Não é questão de ser corporativista, porque meu cargo é de auditor geral, tem um viés mais contábil. Até se escuta falar de juiz ladrão, mas promotor de Justiça ladrão não. Pode ser que tenha um promotor com pouca experiência. Já má-fé, acho muito difícil. É mais provável que o advogado do bandido tenha realmente estudado e seja experiente para conseguir uma sustentação que derrube o argumento do promotor.

Voltando ao livro, há muitas citações às fraudes no governo Lula. O que há de diferente entre estas e as dos governos anteriores?

— Parece que no governo Lula há muitas pessoas que não têm condição técnica de ocuparem os cargos. A ocupação é com base no critério político. Cito o governo Lula, porque são os casos mais recentes. Mas isso é um câncer na administração pública desde que o Brasil foi descoberto. É o jeitinho brasileiro.

A fraude está institucionalizada?

— O sujeito que fura fila comete fraude. Acho que a solução demandaria força. Não se trata de regime militar, mas as pessoas precisavam sentir medo de cometer a fraude. É preciso mais punição. No Oriente Médio, se um homem roubou, cortam-lhe as mãos. A pessoa passa, pelo menos, a fazer um juízo de valor, o que não acontece hoje. Quem vai para a cadeia é ladrão de galinha.

Um servidor que ganha R$ 3 mil e tem a possibilidade de ganhar R$ 500 mil por um favor, tem como resistir?

— É difícil resistir. Às vezes, o camarada tem filhos, acredita em um país melhor e recusa. Esperamos que ele faça um juízo de valor.

O dinheiro público é visto como do governo. Como pegar as fraudes do governo?

— Muita coisa dá para pegar pelas demonstrações contábeis. Quem acompanha isso, geralmente, é o Tribunal de Contas. Ele analisa quanto gastou, se houve gasto maior do que podia e onde o recurso foi aplicado. O problema é a falta de estrutura. A gente não possui pessoas e meios suficientes para fiscalizar tudo. O Tribunal de Contas de um estado, por exemplo, visita a prefeitura, que está subordinada a ele, uma vez ao ano e pega os processos por amostragem.

Recentemente, o TCE do Rio constatou irregularidades em uma construção e reteve o dinheiro a ser pago relativo ao suposto desvio. Uma obra de R$ 30 milhões que só descobriram irregularidade quando o dinheiro já estava sendo pago. Há como evitar as fraudes antes de a empresa lucrar com isso?

— A fraude acontece em vários momentos. Há uma lei de licitações de contrato extremamente detalhada, que é observada quando se gasta, como no caso das construções. Às vezes, as compras saem mais caras, porque a administração se cerca de muitos controles para evitar problemas na execução. É preciso verificar se o fornecedor é uma pessoa honesta, há prazo para publicação no jornal, precisa saber se convém mais a tomada de preços por concorrência, ou o pregão, ou leilão, ou concurso. Existe um cuidado tão grande na hora de escolher o fornecedor, que quando chega na execução acham que já não é preciso tanta preocupação, pois, a princípio, a coisa está certa. Essa é a cultura que existe em nosso país. Somos muito formalistas. Ninguém se preocupa em saber se o prédio foi efetivamente construído ou não.

A fiscalização é feita desse modo?

— Sim. O viés dos Tribunais de Contas é no sentido de analisar processo. Sei porque já fui do Tribunal de Contas. Se o processo estiver legal, então está tudo certo. Só vai conferir depois que o prédio estiver pronto, depois que a fraude tiver sido realizada. Nossa cultura é processualista. É a cultura de atestado de óbito: “Ih, roubaram”. Para mudar isso, tem de mudar a cultura. Como não se faz isso de uma hora para outra, o melhor é investir em estrutura. Quando termina a licitação é que começa o trabalho da auditoria. O auditor tem de ir à obra todo mês para ver se estão construindo. Mas, infelizmente, não tem estrutura.

Quem é responsável por aumentar essa estrutura do Tribunal de Contas?

— O tribunal é um órgão auxiliar do poder legislativo, que tem um orçamento próprio. É uma questão de negociação, de vontade política.

O senhor diz que obras são as principais fontes de desvio de dinheiro. O Brasil vai sediar a Copa de 2014 e várias obras serão feitas. Há motivo para comemorar?

— Como amante do futebol, sim. Mas para o pessoal fraudar, tem motivo de sobra. Geralmente, se alega caráter emergencial para a construção. Com isso, é possível burlar a licitação. Não temos uma cultura de planejamento, deixamos sempre para a última hora. Se tiver que realizar uma licitação para fazer uma obra daqui a um mês, o tempo não será suficiente. Mas se já sabem que vão ter de fazer uma obra daqui a seis meses, deveriam começar a montar a licitação agora. Mas não funciona assim.

Se durante o mandato, for observado que se recorre muito à obra emergencial, o governante pode ser retaliado de alguma forma?

— Se já sabia que tinha que fazer e não fez é crime por omissão. O problema é a subjetividade. O administrador pode alegar que não tinha de ver só aquela obra específica, mas contratar tal profissional, dar atenção ao chefe de poder, gerenciar os funcionários. Vai alegar 500 atribuições, e que ele, coitado, como vai se lembrar de tudo? Esse argumento não cola. Mas condenar alguém por isso dá um pouco de trabalho. Tem de provar que ele já sabia da necessidade da obra em determinado prazo, mas não fez. Como é que prova isso? Por exemplo, se a obra já estava prevista no orçamento. Ou através de um técnico concursado, auditor, quem quer que seja, que mandou um e-mail ou um ofício, informando que o material do estoque estava no fim e a comprovação de que o ofício foi recebido, mas não providenciaram a licitação.

E quanto às fraudes de empresas privadas?

— Geralmente, a direção das empresas comete fraude tributária e previdenciária para poder escapar dos impostos. Também existem fraudes internas. Lembro de uma empresa de refrigerante muito grande que, em determinada situação, fez uma análise dos gastos com os funcionários que pediam ressarcimento pela compra de remédios. Era algo que crescia 200 % ao ano; chegou a R$ 5 milhões ao longo de cinco anos. A empresa pesquisou por que os gastos de saúde estavam aumentando tanto. Descobriram que boa parte dos recibos, que os funcionários entregavam para pedir o ressarcimento, era do mesmo médico. Há também a fraude de alguém de dentro da empresa tentando incrementar seu salário. O responsável pela área de compras de uma empresa é um funcionário que precisa ser muito vigiado. É o responsável por escolher os fornecedores e a escolha pode não ser pela qualidade do produto, mas porque o fornecedor vai dar a ele 10 % do valor da nota. É o que chamamos de bola. É institucionalizado na nossa cultura.

No mercado de capitais, qual a fraude mais comum?

— Os casos mais comuns são de exercício abusivo de poder de controle. Isso tem adquirido importância, porque há muito investidor novo no mercado. Exercício abusivo do poder de controle é quando o acionista majoritário adota medidas que vão beneficiá-lo e vão prejudicar os minoritários. Imagina uma empresa que percebe uma oportunidade de negócio. Mas para isso, precisa de R$ 100 milhões. Há duas opções: pega o dinheiro emprestado no banco ou propõe um aumento de capital aos sócios. Se optar por propor aumento de capital, cada acionista tem que entrar com um correspondente do que ele tem na empresa. Suponhamos que um determinado sócio tenha 5 % da empresa. Ele terá de entrar com 5 % desse aumento de capital. Só quem tem o dinheiro consegue entrar com sua parte. Já quem não tem, não participa do aumento de capital. O simples fato de não participar do aumento de capital, faz com que o minoritário perca dinheiro. Quando se aumenta o capital, há mais ações na empresa. Se antes o pequeno acionista tinha cinco ações das 100, com o aumento de capital, passa a ter cinco das 200. A participação total diminui.

Dá para cruzar dados de órgãos como Receita e INSS?

— Acho que a correlação não é comum. É pouco provável que existam convênios para esses cruzamentos de informação. Sei que o Ministério Público tem convênio com vários órgãos, o que permite dispor de informações para investigar. Já o Tribunal de Contas, não.

Uma operação policial constata fraude de fiscais de renda. Anos depois, nova operação envolvendo personagens diferentes e um rombo três vezes maior. Falou prevenção da Secretaria Estadual de Fazenda nos casos do Propinoduto e Propina S/A?

— O “Propinoduto” não passou na minha mão. Em tese, como funciona? Há fiscais que exercem a função há 20, 30 anos. Boa parte deles tem patrimônio absolutamente incompatível com sua renda. É evidente a necessidade de contratação de novos fiscais. Quando o governo se nega a fazer concurso para contratá-los, é preocupante. Por que o governo não está interessado em fazer concurso? Imagino que, ao invés de pagar ao governo determinada quantidade, pagam 30% para o fiscal e esse dinheiro acaba sendo repartido com as autoridades.

Quanto às agencias de publicidade envolvidas em acusações de corrupção. Marcos Valério, dono da SMPB e da DNA, tanto é réu no processo do “mensalão” quanto denunciado no inquérito de improbidade administrativa do PSDB. Por que as agências de publicidade se envolvem em acusações de fraudes?

— Vamos imaginar que você compre de mim mil impressoras. Quando você compra impressora de computador, esse aparelho recebe um código de patrimônio. O setor de patrimônio sabe para onde foi destinada cada uma dessas impressoras. A impressora existe fisicamente. Quando a gente fala de prestação de serviço, a fraude fica mais difícil de ser descoberta, porque serviço não deixa rastro. Cadê a materialidade do serviço? No caso da publicidade, a agência desenvolveu uma campanha. Quanto é que vale? Pode valer R$ 5 mil como pode valer R$ 5 milhões. É muito mais fácil fraudar. O preço é subjetivo.

Mas não precisa passar por licitação também?

— Sim, mas é mais fácil. Tem os aditivos. Por exemplo, a lei permite o aumento dos contratos em até 25% automaticamente. E agência de publicidade fica próxima ao governo, porque este usa a máquina administrativa para fazer barulho, para se projetar. Fica mais fácil de lavar dinheiro.

Qual a fraude mais bem arquitetada?

— A variação patrimonial dos parlamentares é muito interessante. Teve também a da Liga das Escolas de Samba do Rio de Jnaeiro. Acho que não foi concluído na Justiça ainda, mas me deu algum trabalho para poder pegar. Na Liga, todo mundo recebe dinheiro da prefeitura para tocar o carnaval. Houve uma denúncia de que as escolas estariam recebendo mais dinheiro do que precisavam e não devolviam o que sobrava para a prefeitura. É dinheiro público. O do Fernandinho Beira-Mar também deu bastante trabalho para analisar.

Quais as peculiaridades do caso?

— Muitas pessoas envolvidas no extrato bancário. Ele fazia movimentação por meio de 30 ou 40 pessoas. Você não imagina o que é cruzar todas essas pessoas e criar uma estratégia para dizer que fulano está ligada ao Fernandinho Beira-Mar. Sonegação fiscal é muito interessante também.

O senhor não teme que o seu livro seja usado por pessoas que queiram praticar a fraude e saber como escapar das punições?

— Quando escrevi o livro, tinha essa preocupação. Mas quem comete a fraude já sabe como fazer; não vai ler o meu livro para aprender. E quem não costuma fraudar - são casos comuns que a gente normalmente investiga - a gente pega. Acho que o livro vai ajudar a aumentar as denúncias.

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