O orçamento público indica o estágio de desenvolvimento político de um país, pois revela o grau de respeito a regras democráticas restritivas do arbítrio dos governantes ao tributar e gastar. Para essa avaliação é primordial que o orçamento seja completo, com todos os tributos e gastos, e transparente, sem o que não será possível conhecer bem as finanças do governo. Também é primordial que o texto aprovado seja muito próximo do executado, sem o que terá também um ingrediente de ficção.

O orçamento é também indicativo do compromisso do governo com o crescimento econômico, porque se completo, transparente e crível ele mostra se a magnitude e a natureza dos gastos e tributos claramente o favorecem. Isso é particularmente importante nos países em crescimento, pois nos que o buscam em tempos mais recentes os governos usualmente têm papel maior do que o revelado na História dos países já desenvolvidos.

Nestes, se democráticos, o orçamento recebe grande atenção na esfera política e por parte da opinião pública. Suas diretrizes para a tributação e para os gastos públicos são seguidas atentamente nos meios econômicos, pois sinalizam os rumos de seu ente com maior influência no produto interno bruto (PIB).


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No Brasil, na área orçamentária pública o País também está em desenvolvimento, com avanços e dificuldades tanto no Executivo como no Legislativo. O desinteresse da sociedade contrasta com a importância desse documento.

O maior avanço foi trazer a inflação para taxas civilizadas, pois as enormes de outrora impunham ficção à realidade. Antiga distorção é que parte do Orçamento é autorizativa, não de execução compulsória, ampliando o grau de arbítrio do Executivo.

A recente aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece regras para o Orçamento federal de 2012, e os vetos da presidente Dilma ao texto recebido do Congresso são ilustrativos de avanços, embora frustrados por vetos, e de dificuldades.

Boa surpresa foi ver que no Congresso, conhecida cidadela da gastança, foram aprovadas emendas muito adequadas à boa gestão orçamentária. Uma delas, a de que "... terá como diretriz o controle das despesas correntes discricionárias conjugado com o aumento real dos investimentos públicos". Outra: o "... crescimento das despesas correntes primárias discricionárias, exceto (...) de saúde e educação, não poderá superar o dos investimentos públicos...".

Ora, é sabido que o Brasil investe muito pouco na ampliação de sua capacidade produtiva. Em particular, o governo, embora arrecade parcela expressiva do PIB, tem sua taxa de investimentos ridiculamente baixa como proporção do mesmo PIB. Entre eles, são menosprezados os de ampliação e melhoria da infraestrutura (estradas, metrôs, aeroportos e saneamento, entre outros itens).

Todos de acordo com a necessidade de ampliá-los? Não. A presidente Dilma vetou essas duas regras, alegando que a "... observância da restrição (...) amplia a rigidez a que já se encontra submetida a utilização dos recursos (...) do orçamento...". Além de simplista, o argumento é falso, porque a regra daria força ao Executivo para enfrentar a rigidez imposta pela forte expansão dos gastos de custeio no governo Lula e as novas pressões para ampliá-los. Perdeu o crescimento econômico.

Outra emenda vetada foi a do senador Aécio Neves (PSDB-MG). Dispunha que toda "... emissão de títulos da dívida (...) do Tesouro Nacional, quaisquer (...) a finalidade e a forma da emissão, e a despesa a que fará face, (...) serão consignadas na lei orçamentária e nos créditos adicionais". O objetivo principal era impedir que o Orçamento continuasse incompleto, pois há outro paralelo, e discricionário, na esfera do BNDES, que vem recebendo dezenas de bilhões de reais levantados com dívida do Tesouro, para operações de crédito realizadas por critérios nada transparentes e sem o crivo do Congresso.

No veto, a presidente disse que a medida "... representaria (...) sinalização prévia de emissões estratégicas (...), com impactos e riscos à gestão da Dívida Pública...". Ora, o que está em jogo é precisamente a "estratégia" dessas emissões e o risco que trazem em face da contínua ampliação da dívida. Em entrevista ao jornal Valor de terça-feira, o senador também rebateu tecnicalidades orçamentárias usadas para defender o veto.

Apesar dessas e de outras boas disposições, como a de fixar um teto restritivo para o déficit final do Orçamento, o Congresso insistiu na sua mesmice ao defender prioridade ao dinheiro para as emendas parlamentares. De utilidade muito discutível, o valor de várias delas, com a espuma que encobre sua transparência, costuma vazar por ladrões do tanque de recursos do governo. Há as que surgem até no noticiário policial, como recentemente. O veto justifica-se, mas não resolve o problema, pois a disputa por essas emendas está no cerne das pendengas do Executivo com a "base aliada" no Congresso, também aliada à sua forte disposição de quitar seus penduricalhos orçamentários.

Nos EUA emendas desse tipo são chamadas de porcarias e estão sob permanente escrutínio e censura de ONGs empenhadas na boa gestão orçamentária. Aqui há muito que avançar, como na discussão do papel dos congressistas como efetivos representantes dos eleitores e a enorme dificuldade que estes têm de seguir o que cada um deles faz. Na Câmara, uma das razões disso é o sistema eleitoral proporcional, e não distrital.

Escolhi como tema a LDO um tanto cético quanto ao interesse do leitor por ele e não foi fácil optar pela forma de abordá-lo. A quem tiver maior apetite pelo assunto sugiro consultar as razões dos 32 vetos com que a presidente cortou tanto na carne como na gordura do texto que recebeu (www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/msg/vep-312.htm).

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*ECONOMISTA (UFMG, USP E HARVARD), PROFESSOR ASSOCIADO À FAAP, É CONSULTOR
ECONÔMICO E DE ENSINO SUPERIOR

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