Essa guerra, também chamada de fiscal, ocorre intensamente porque as alíquotas interestaduais do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) hoje são muito altas e diversas. Saídas de produtos das Regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e no Espírito Santo, as emergentes, para as Regiões Sul e Sudeste, as avançadas, estão sujeitas à alíquota de 12%. Como o imposto cobrado do usuário final tem alíquota média de 17% a 18%, as regiões emergentes ficam com a maior parte dele. Nas transações de sentido contrário, a alíquota é de 7%, e as regiões emergentes também levam a maior parte da alíquota final. Mais adiante explicarei como isso abre espaço para a guerra.

A diferença de alíquotas foi justificada pelas diferenças entre as referidas regiões, tanto nos seus PIBs per capita como nos recursos tributários correspondentes. Conforme reza a Constituição, a iniciativa da correção de desequilíbrios regionais cabe à União, mas permaneceram fortes, e veio a guerra. Nela, a disputa não se limita à arrecadação tributária. Também é voltada para aumentar os PIBs dos Estados, mediante menor ICMS local para atrair empresas para seus territórios. Há subsídios explícitos ou disfarçados, inclusive via financiamentos às empresas que aportam nos Estados mais agressivos. E Estados que agem atestam que houve neles o pagamento da alíquota de 12% na saída, mas de fato isso não ocorreu, pois o recolhimento foi diferido por décadas ou só ocorreu parcialmente.

O artefato que recentemente mais se destacou foi o de Estados que passaram a incentivar importações por seus portos. Nestes, pagando apenas uma parcela, às vezes ínfima, dos 12%, antes de se dirigirem aos estabelecimentos de destino final em outros Estados, com notas fiscais que "atestavam" esse recolhimento.


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Evidentemente, os Estados mais bombardeados sempre reclamaram dessas artimanhas. E com razão, pois a legislação sobre o assunto as proíbe, somente admitindo as medidas ligadas ao ICMS aprovadas unanimemente pelos representantes de todas as unidades federativas, no Conselho Nacional de Política Fazendária. Como o Supremo Tribunal Federal reconheceu em várias vezes a ilegitimidade de procedimentos como os citados, o clamor em contrário atingiu um ponto em que o governo federal resolveu agir. Até mesmo porque também se incomodou com os incentivos às importações, ou seja, ao PIB de outros países.

A solução idealizada correspondeu à natureza do problema. Assim, voltou-se para reduzir a alíquota interestadual a um valor único e bem menor. Conversa vai, conversa vem, em novembro de 2012 o ministro Mantega, da Fazenda, veio com boa proposta: a alíquota interestadual convergiria para a unificação em 4% entre 2014 e 2021. Além disso, seria criado um fundo com recursos federais para compensar os Estados no que perdessem de arrecadação nesse período e por essa razão. Também definido um mecanismo legal para convalidar artimanhas adotadas no passado.

Contudo, em 27 de dezembro de 2012, o governo federal editou a Medida Provisória (MP) 599, em dissonância com essa proposta, pois veio com outro prazo para a unificação e com excepcionalidades. Assim o prazo foi estendido até 2025 e nele a convergência para a alíquota de 4% ficou mais suave para os emergentes. E mais: os produtos originários da Zona Franca de Manaus (ZFM), bem como o gás natural (GN) de regiões emergentes, permaneceriam com a alíquota de 12% se destinado às avançadas.

Vou concentrar minha atenção nesses dois jabutis, ZFM e GN, colocados na árvore erigida inicialmente pelo ministro Mantega e explicados pelos interesses de quem lá os pôs. No caso da ZFM, não se trata de apenas consolidar vantagens que já tem, pois se fora dela prevalecer a alíquota que progressivamente cairá para 4% ela terá então margem maior para oferecer privilégios fiscais no seu território. Quanto ao GN, soube que atende aos interesses de Mato Grosso do Sul, por onde passa o gasoduto que vem da Bolívia. Nessa passagem, como num milagre tributário, o gás produz a papelada que leva ao gravame de 12% pelo ICMS estadual. Na prática isso agrava custos e a competitividade de quem usa esse importante insumo energético. Coisas do Brasil, onde se tributa num local até o que ali só passa por dutos.

Para conspurcar ainda mais a proposta inicial do ministro Mantega, a qual na sua efetividade se tornou até aqui mais parecida com uma de suas previsões, há a ameaça de mais uma excepcionalidade. Para vigorar a citada MP 599 carece também de resolução do Senado, onde passa atualmente por sua Comissão de Assuntos Econômicos. Nessa comissão surgiu outro jabuti, um que ressuscita a temível arma da diferença de alíquotas interestaduais, criando-se a de 7% para as operações oriundas das regiões emergentes, mantida a de 4% para as avançadas.

Como de outras vezes, torço para que as previsões alvissareiras do ministro Mantega se realizem. A saída está em retomar sua proposta inicial sem esses jabutis. Pendurados nela, a pretexto de evitar perdas para quem lhes deu propulsão, comprometem os objetivos maiores de reduzir as enormes e graves distorções da tributação interestadual do ICMS, e de pacificar a guerra que ensejam.

Também cabe reafirmar outro item da proposta inicial, integrado àquela MP: o de a União compensar os Estados por suas perdas de arrecadação. Para tanto teria perto de uma década para ajustar seu Orçamento a essa compensação. Trata-se de um compromisso com o País. E nele cabe também o empenho numa efetiva política de desenvolvimento regional. A reafirmação desse compromisso precisa envolver também uma amarração suficientemente forte para garantir que a União venha a cumpri-lo e, assim, assegurar o apoio político à proposta inicial do ministro Mantega.

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*Roberto Macedo é economista (UFMG, USP e Harvard), professor associado à FAAP, consultor econômico e de ensino superior.